سیاست گذاری و اداره در تعارض با ماهیت مناطق آزاد

آلبرت بغزیان، دکتری علوم اقتصادی و عضو هیئت علمی دانشگاه تهران است که در زمینه حرفه‌ای خود با بانک ها، وزارتخانه ها و نهادهای گوناگونی همکاری داشته است . ایشان همچنین سابقه همکاری با مناطق آزاد را دارد و لذا نظراتش در خصوص آنچه در این مناطق می گذرد، قابل توجه است. در گفتگویی با ایشان چیستی و چرایی وضعیت فعلی مناطق آزاد ایران را بررسی کردیم.

مناطق آزاد در ایران چه کارکردی دارند؟

مناطق آزاد یکی از شیوه‌های توسعه تجارت خارجی و سرمایه‌گذاری است که پس از جنگ جهانی دوم مورد توجه کشورها قرار گرفت. منظور از آزاد بودن، رهایی از قید و بندهای بروکراتیک پیچیده و زمانبری است که در سرزمین اصلی، حاکم است. در مناطق آزاد مزایای دیگری هم  برای فعالیت های بازرگانی دارد که معمولا مشوق جریان کالا به خارج از کشور است.

در کنار مناطق آزاد، مناطق ویژه هم وجود دارند که محدوده آن ها در سرزمین اصلی معین می شود، مشوق هایی برای آن ها در نظر گرفته می شود و همانند شهرک های صنعتی مدیریت می شوند. اما منطقه آزاد محلی است که کشور از طریق راه های آبی و ریلی به کشورهای همجوار و یا دورتر متصل می شود.

فلسفه ایجاد مناطق آزاد در ایران با دیگر کشورها متفاوت نیست. اگر قانون چگونگی اداره مناطق آزاد را ببینید و کاربرد اصطلاح مناطق آزاد در آن را بررسی کنید، متوجه خواهید شد که تفاوتی با ادبیات مرسوم بین المللی ندارد. اما اگر بخواهیم این اصطلاح را بر وضعیت موجود مناطق آزاد کشور تطبیق بدهیم، می بینیم که مجری مناطق آزاد از قوانین عبور کرده و یا به آن کم توجه بوده است.

کم کم شرایط سرزمین اصلی به آن بسط پیدا کرده است چنانکه این موضوع در بحث قواعد ورود و خروج عرض و همچنین ممنوعیت های واردات و صادرات قابل مشاهده است. البته برای کشوری که در تحریم است، صحبت از آزادی نقل ‌و انتقالات ارزی یا ایجاد بانک های مشترک خارجی و دعوت از سرمایه گذاران خارجی، قابل لمس نیست چرا که مناطق آزاد هم بخشی از همان کشور هستند.

چه مشکلاتی در سیاست گذاری و اداره مناطق آزاد وجود دارد؟

وقتی مناطق آزاد زیر نظر وزارت اقتصاد قرار گرفت، بحث اداری پیچیده تر شد. دیگر وزرا کمتر به مناطق آزاد سفر کردند و مشکلات مناطق کمتر دیده شد. معافیت های مالیاتی کسب و کارها بجز سرمایه گذاران را شامل شده است و موضوع الزام ثبت سفارش و ممنوعیت های واردات و صادرات هم در بازه هایی شرایط اولیه منطقه را نقض کرده است.

بعضی از مناطق مانند برای گردشگری مستعد هستند، بعضی همانند چابهار استعداد ترانزیتی دارند و برخی دیگر می توانند محلی برای تولید باشند اما در نگاه سیاست گذار نگاه به همه آن ها یکسان است. دبیرخانه باید مناطق را متناسب استعدادها و مزیت هایشان تفکیک کند و برای هر کدام برنامه اختصاصی داشته باشد. کسی برای تفریح به چابهار نمی‌رود، این نشان می‌دهد که حتی مردم تشخیص می‌دهند کدام منطقه چه مزیتی دارد اما در تصمیم گیری ها به این موضوع توجه نمی شود.

هنگامی که سوء استفاده از شرایط ارزی و ارز رایانه‌ای در سرزمین اصلی هم واقع می‌شود و وضعیت نظارت بر مناطق هم ضعیف است، نباید از وقوع سوء استفاده در مناطق آزاد تعجب کرد. این که کسی می تواند کالایی را با ارز یارانه ای وارد کند، بسته بندی کند و به جای تامین نیاز داخلی، صادر کند نشان دهنده ضعف قوانین است. چطور آن هایی که قصد سوء استفاده دارند این خلأها را شناسایی می کنند اما قانون گذار نمی تواند آن ها را تشخیص دهد و چاره ای بیاندیشد؟ بسیاری از قوانین کشور چنین مشکلاتی دارند اما چون این خلأها یکسری ذی نفع و ذی نفوذ دارد از اصلاح آن ها جلوگیری می شود.

ما مرزهای دریایی و زمینی گسترده ای داریم که مستعد قاچاق هستند. وقتی نظارت بر آن ها ضعیف است و قاچاق صورت می گیرد فقط منطقه آزاد را متهم می شود. در مورد پولشویی هم گفته می شود که منطقه آزاد معدن پولشویی است. مناطق مستعد پولشویی هستند اما وقتی نهادهای مربوطه مانند بانک مرکزی، سازمان بازرسی و دیوان محاسبات نظارتی مناسبی ندارند طبیعی است که  یکسری بدون ترس و دغدغه از این فرصت سوء استفاده کنند.

با وجود کارکردهای مختلفی که ممکن است برای هر منطقه متصور باشیم، جذب سرمایه‌گذار، مخصوصا سرمایه گذارخارجی، هدف مشترک این مناطق است. نقش سرمایه گذار خارجی در مناطق تعریف نشده است و شرایط حضورش هم فراهم نیست. سرمایه گذار خارجی نباید برای ورود به منطقه مشکل روادید داشته باشد.

باید بتواند پولش را بدون دغدغده منتقل کند. شعبه از بانک هایی که در کشور خودش هم فعال هستند در منطقه وجود داشته باشد تا از این طریق امکان انتقال پول داشته باشد و نسبت به سرمایه اش حس امنیت داشته باشد. چنین بانکی وجود ندارد و سخت گیری هایی در انتقال ارز هم لحاظ شده است که جذابیت سرمایه گذاری در مناطق را کم می کند.

با این اوصاف منطقه آزاد را ناموفق می دانید؟

آیا الگوی مناطق آزاد ما ناموفق بوده است؟ اولا این ناموفق بودن یعنی چه؟ آیا هدفی برای آن مشخص شده است که به آن نرسیده است؟ آیا وقتی مسئول منطقه درخواست کرده که مانعی برداشته شود، به حرف او گوش داده شده است؟ مدیران مناطق به تناوب تغییر می کنند و طول دوره مدیریت بسیاری از آن ها کمتر از یک سال است. آیا می توان انتظار داشت که در این مدت مسئله ای حل شود؟

وقتی منطقه آزاد به صورت خودگردان تعریف می شود و از مدیر منطقه خواسته می شود هزینه های ایجاد زیرساخت و امور جاری را تامین کند، اولین چیزی که برای تامین هزینه ها دارد، زمین است. بنابراین لازم است شیوه نامه واگذاری زمین که باید بر اساس ارزیابی پروژه ها انجام شود، قابل تفسیر نباشد. وقتی می بینیم به جای اینکه به اصلاح مناطق فعلی پرداخته شود، مناطق آزاد جدیدی ایجاد می شود به این معناست که زمین بازی در مناطق آزاد برای آن هایی که صاحب نفوذ هستند بیشتر از وضعیت مناطق اهمیت دارد. آن ها ذی نفع فروش زمین در مناطق هستند.

توسعه مناطق آزاد در گرو چانه زنی و ایجاد رانت است. به بهانه ایجاد اشتغال مناطق جدید ایجاد می شود اما زمینی به آن افراد بیکار تعلق نمی گیرد. افرادی که از قبل دسترسی به اطلاعات داشته اند زمین ها خریده اند و اکنون می توانند گران تر بفروشند. وقتی سازمان منطقه در همان مرحله اولیه همه زمین ها را واگذار کند، به کمترین قیمت واگذار می کند.

زمین ها چند بار دست به دست می شود و قیمت آن بالا می رود. سود این افزایش قیمت هم به جیب سازمان نمی رود بلکه افرادی که واسطه خرید و فروش ها بوده اند سود می کنند. فروش زمین باید به شرط ایجاد واحدهای تولیدی یا تجاری باشد. به این شکل سازمان منطقه فروشنده به خریدار نهایی خواهد بود و درآمد بیشتری از فروش زمین خواهد داشت. کاربری زمین به درستی شکل خواهد گرفت.

منطقه خودگردان است اما وزارت دارایی اقدام به گرفتن مالیات می کند. اگر قرار است مالیاتی در منطقه گرفته شود، باید در همان منطقه مصرف شود. این موضوع بر خلاف ماهیت منطقه آزاد است و مسئولان آن باید اعتراض می کردند اما صدایی شنیده نشد. در بحث ثبت سفارش و مسائل انتقال ارز هم وقتی قوانین منطقه نقض شد، مسئولان پیگیری نکردند و این فعالان اقتصادی مناطق بودند که موضوع را پیگیر شدند. آن های که چنین قانون هایی وضع می کند، توجه نمی کنند که با ماهیت منطقه مغایرت دارد.

معافیت مالیاتی در خدمت رونق تولید در مناطق آزاد باشد

در بحث نظارت بر مناطق آزاد آیا برای سازمان های نظارتی محدودیتی وجود دارد؟

قاعدتا ندارند اما  اگر بخواهید ببینید که GDP یک منطقه آزاد، ارزش افزوده ای که ایجاد می‌کند، میزان بیکاری، شاخص قیمت‌ها و یا موجودی سرمایه‌ای که آنجا جذب شده چقدر است، منبعی وجود ندارد. مرکز آمار و دیگر متوالیان آماری در این خصوص جمع آوری نمی کنند و پیشنهادی هم برای آن وجود ندارد. آمار استان ها وجود دارد اما آمار مربوط به مناطق در دسترس نیست و لذا امکان مقایسه آن ها نیز وجود ندارد.

در ساختار سازمان مناطق بخشی برای آمار و ارقام فورماتیک وجود ندارد و اطلاعاتی به صورت ساختارمند گردآوری نمی شود. مرکز آمار و دیگر نهادهای مربوطه که زیر نظر استانداری و سازمان برنامه و بودجه کار می کنند هم برای انجام این کار در منطقه پول می خواهند و پروپوزال هایی شامل هزینه ارسال می کنند. به نظر می رسد که منفعت در عدم شفافیت است که یک سازمان منطقه آمار درستی برای اینکه بداند چه سهمی از اقتصاد کشور دارد را در اختیار ندارد.

در حال حاضر آیا اقدام به ایجاد کسب و کار در مناطق آزاد را توصیه می کنید؟

بله. مناطق آزاد از نظر بروکاتیک، سبک‌تر از سرزمین اصلی هستند و بخشی از امکانات، معافیت‌ها و تسهیلات که برای آن ها در نظر گرفته شده است همچنان در دسترس هستند. اگر نرخ ایجاد و توسعه کسب و کار در منطقه آزاد پایین است به این دلیل است که روش درستی برای بازاریابی فرصت های موجود در مناطق آزاد وجود ندارد. سازمان منطقه باید فرصت های سرمایه گذاری اش را همراه با تحلیل های کسب و کاری مبتنی بر امکانات تامین و بازار، معرفی کند.

این فرصت ها باید در بسترهایی مانند نمایشگاه در دسترس سرمایه گذار قرار بگیرد و پس از تصمیم به سرمایه گذاری نیز، در تمام مراحل سرمایه گذار همراهی شود چنانکه بداند در هر مرحله باید به کجا و چه کسی مراجعه کند. برای این موضوع برخی فرآیندها مکتوب شده اند ولی بروزرسانی نشده اند و شفاف نیستند. چون شفافیت وجود ندارد، اگر افرادی بخواهند سرمایه گذار را به سمت سوداگری ببرند، او را به این مسیر منحرف می کنند. این شرایط بازاریابی مناطق آزاد نشان می دهد که افرادی که کارشناس یا مسئول این موضوع هستند دانش کافی ندارند و توان ایجاد تجربه مناسب برای سرمایه گذاران را ندارند.

اگر سرمایه گذارانی در منطقه آزاد فعالیت داشته اند، باید لیستی از ایشان در دسترس باشد. از سوی دیگر اگر بنا به توصیه مسئولین انجام پروژه ای در دستور کار قرار گرفته است، بایستی این موضوع به سرمایه گذاران اطلاع داده شود. اگر قرار است زمینی برای فعالیتی واگذار شود باید این موضوع اطلاع رسانی شود و به کسی واگذار شود که منابع، انگیزه و تجربه آن کار را دارد.

اگر قرار است سازمانی فعالیت اقتصادی جدی داشته باشد، باید یک مرکز آمار کوچک داشته باشد تا وضعیت خود را رصد کند. باید هوشمندسازی در دستور کار قرار بگیرد تا امکان گردآوری داده در قالب بانک های اطلاعاتی به وجود بیاید، تجزیه و تحلیل شود و این زمینه فراهم شود که اگر قرار به تصمیم گیری بود،  این تصمیم بر اساس اطلاعات دقیق نسبت به موضوع و ذی نفعانش باشد.

آیا زمینه فعالیت صادراتی هم در مناطق فراهم است؟

در بازاریابی خارجی مسائلی گریبان گیر مناطق آزاد است. موضوع مالیات بر ارزش افزوده، بحث فرآوری و صادرات مجدد را تحت الشعاع قرار داده و این موضوع را بلاتکلیف کرده است. در بحث بازاریابی خارجی نیز همان شرایطی که برای محصولات سرزمین اصلی وجود دارد و بروز مناسبی در فضای بین الملل نداشته اند، در مناطق آزاد وجود دارد. آنچه سازمان منطقه برگزار می کند نمایشگاهی برای ارائه فرصت های سرمایه گذاری است اما خدماتی برای بازاریابی ارائه نمی شود و خود سرمایه گذار باید شناسایی بازار را انجام دهد.