رونق مناطق آزاد، نیازمند تمرکز بر ایجاد زیرساخت ها

هر فعالیت اقتصادی نیازمند وجود زیرساخت است. سرمایه گذاران وقتی قصد انتخاب مکانی برای ایجاد و توسعه کسب و کار دارند، بر دسترسی به زیرساخت تاکید می کنند. اگر قرار باشد مناطق آزاد پیشران تولید و صادرات کشور باشند باید در دسترسی به زیرساخت نسبت به دیگر مناطق کشور و حتی گزینه هایی که در کشورهای همسایه وجود دارد، مزیت داشته باشند.

با گذشت سال ها از ایجاد اولین مناطق آزاد در ایران، همچنان موضوع زیرساخت به عنوان یکی از چالش های مناطق مطرح هستند که این موضوع جذابیت مناطق آزاد برای سرمایه گذاری را کم می کند و ورودش به فاز تولید صادراتی را به تاخیر می اندازد. در گفتگو با جواد عباسپور، مدیر هماهنگی مناطق ویژه اقتصادی دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد، نگاهی کلی به وضعیت زیرساخت مناطق آزاد، چرایی شکل گیری این شرایط و راهکارهای بهبود دسترسی به زیرساخت ها داشتیم.

چرا مناطق آزاد نسبت به قدمتی که دارند در ایجاد زیرساخت موفق نبوده اند؟

مناطق آزاد ایران متفاوت از کل دنیا ایجاد شده است. در دنیا ابتدا هدف گذاری و برنامه ریزی انجام می شود و متناسب با آن زیرساخت فراهم می شود و سپس آن منطقه به عنوان منطقه آزادی با رویکرد خاص معرفی می شود و از سرمایه گذاران برای فعالیت در مناطق، دعوت می شود. در کشور ما وقتی تصمیم به ایجاد منطقه آزادی گرفته می شود، بدون اینکه زیرساخت مناسب فراهم باشد، به عنوان منطقه آزاد اعلام می شود و از سرمایه گذار هم دعوت می شود.

سازمانی هم به عنوان سازمان منطقه آزاد شکل می گیرد که وظیفه ایجاد زیرساخت را بر عهده دارد اما بودجه ای برای این کار ندارد. به سازمان اختیاراتی برای درآمدزایی داده می شود اما چون زیرساختی وجود ندارد، نمی تواند درآمدزایی داشته باشد. این چرخه معیوب است و نتیجه آن این است که سازمان درآمدی کسب نمی کند و زیرساختی هم ایجاد نمی شود.

در قانون منطقه آزاد، عمران و آبادانی اولین هدفی است که به آن اشاره می شود چرا که قانون گذار مناطقی را انتخاب کرده است که در آن ها زیرساختی وجود ندارد. این یعنی توان آبادانی بخشی از سرزمین وجود نداشته است و آن منطقه به صورت بیابان باقی مانده و همچنان مردم در شرایط سختی زندگی می کنند. اینطور استدلال شده است که چون این مناطق محروم است، منطقه آزاد شود. با این هدف که شغل و مزایایی برای مردم ایجاد شود تا مهاجرت نکنند.

برای ایجاد شغل باید سرمایه گذاری انجام شود و سرمایه جایی می رود که زیرساخت وجود داشته باشد. چون در این مناطق زیرساختی وجود ندارد، پس سرمایه گذاری انجام نمی شود و رونقی شکل نمی گیرد.

بیش از ۸۰۰ شهرک صنعتی در کشور وجود دارند و دستگاه های خدمت رسان موظف هستند که تمام زیرساخت اعم از آب، برق و گاز را برای آن ها تامین کنند. اما در خصوص مناطق آزاد دستگاه ها و سازمان برنامه و بودجه این تصور را دارند که این منطقه از کشور مستثنا است و لذا بودجه ای برای ایجاد زیرساخت و ارائه خدمات در آن تخصیص نمی دهند.

در سال های گذشته، مناطق از نظر زیرساخت مشکل داشتند که هنوز هم ۱۰۰ درصد برطرف نشده است اما وضعیت رو به بهبود است. مثلا در قشم هیچ برقی تولید نمی شد و برای استقرار هر واحد تولیدی در قشم باید ظرفیتی از بندرعباس به قشم منتقل می شد اما امروز در قشم ۱۱۰۰ مگاوات برق تولید می شود و نیاز واحدها تامین شده است. در کیش آب و برق توسط وزارت نیرو تامین نمی شود بلکه خود کیش سازمانی با نام آب و برق کیش دارد که این نیازها را تامین می کند.

اینکه هر منطقه ای به چه زیرساخت هایی نیاز دارد، کجا مشخص می شود؟

این ها در طرح جامع مشخص می شود. بخشی از طرح جامع کاربری اراضی را مشخص می کند و بخش هایی نظیر تجاری، خدماتی، صنعتی، انبارداری، فضای سبز و … را شامل می شود. در طرح جامع مطالعات وضع می وجود و مطالعات اقتصادی و بازار هم انجام می شود و کاربری اراضی بر اساس همین مطالعات مشخص می شود. بعد از تهیه طرح جامع، بایستی طرح تفصیلی تهیه شود. در طرح تفصیلی به اینکه متناسب با کاربری اراضی به چه زیرساخت هایی نیاز است، اشاره می شود.

آیا دیگر نهادها در ایجاد زیرساخت مناطق آزاد مشارکت دارند؟

سازمان منطقه بر اساس طرح جامع یا برنامه های کوتاه مدت یکساله که مشابه بودجه تدوین می شود، فعالیت می کند. این طرح و برنامه به تصویب هیئت وزیران می رسد و لذا دستگاه های ذی ربط باید تمکین کرده و در اجرای آن مشارکت کنند اما در عمل وظایف خود را در محدوده مناطق انجام نمی دهند.

این ذهنیت ایجاد شده است که هر جایی منطقه آزاد شد، دیگر دستگاه ها وظیفه ای در قبال آن ندارند. ‌در قانون چنین چیزی مطرح نشده است. در ماده ۸۱ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت آمده است که دستگاه ها باید خدمات را تا درب واحدهای تولیدی بیاورند اما این وظیفه را انجام نمی دهند. اگر قرار نیست خدمات تا درب واحدها آورده شود، حداقل تا ورودی مناطق آورده شود، بعد از آن را سازمان منطقه انجام می دهد.

این تصور وجود دارد که منطقه آزاد همانند یک کشور مستقل است. در حالی که سازمان منطقه مشابه یک استانداری است. همانطور که در یک استان که استانداری وجود دارد دیگر دستگاه خدمات را تامین می کنند در منطقه آزاد هم باید فعالیت مشابهی داشته باشند. تفاوت منطقه در این است که اگر سازمان منطقه درآمدی دارد در همانجا صرف می کند تا سرعت ایجاد زیرساخت در منطقه بیشتر شود. حال اگر بقیه دستگاه ها خدمت رسانی نکنند و سازمان منطقه مجبور باشد همه خدمات را خودش ارائه کند، نباید انتظار  داشت که زیرساخت ها با سرعت قابل توجهی ایجاد شوند و منطقه رونق پیدا کند.

آیا زمانبندی مشخصی برای تکمیل زیرساخت مناطق وجود دارد؟

تورم به صورتی است که نمی‌توان برنامه ریزی درستی انجام داد و لذا امکان ندارد زمان درستی برای تکمیل زیرساخت ها پیش بینی کرد. هزینه ایجاد زیرساخت برای هر متر مربع زمین صنعتی تا دو سال پیش ۱۰۰ تا ۱۲۰ هزار تومان بود اما اکنون بیش از یک میلیون و پانصد هزارتومان است. هزینه ایجاد زیرساخت ۱۲ الی ۱۳ برابر شده است اما درآمدهای سازمان منطقه به همین نسبت افزایش نیافته است.

در این شرایط برای تامین هزینه های ایجاد زیرساخت باید از سیستم های تامین سرمایه نوین استفاده کرد. این موضوع نیازمند قانون گذاری و مجوزهای قانونی است که مشارکت بخش خصوصی را تسهیل کند. مشارکت های عمومی-خصوصی یا همان PPP که کم کم کشور آن را تجربه می کند، می تواند یکی از راهکارها باشد. در حال حاضر باید رویکرد جذب مشارکت بخش خصوصی در ایجاد زیرساخت در پیش گرفته شود چرا که دولت منابع کافی برای سرمایه گذاری و تکمیل زیرساخت های مناطق آزاد را در اختیار ندارد.

تامین مالی برای مناطق آزاد از طریق بورس، منع قانونی ندارد. باید بررسی شود که آیا قانون، مقررات و سازوکارهای بورس امکانش را دارد یا نه. اگر بتوان ایجاد زیرساخت را به عنوان پروژه های سودده تعریف کرد و برای آن ها شرکت ایجاد کرد، امکان عرضه سهام این شرکت ها و تامین مالی از این طریق هم وجود دارد. در این چارچوب، پیگیری عرضه شرکت توسعه و سرمایه گذاری کیش جریان دارد.

مشکل زیرساخت در مناطق آزادی که به تازگی تصویب شدند هم وجود دارد؟

زیرساخت مناطق آزاد جدید صفر نیست چون اکثرا مناطق ویژه بوده اند و زیرساخت حداقلی را دارند. اگر برنامه ریزی درستی صورت بگیرد با استفاده از همین زیرساخت به عنوان محور محرک این مناطق، می توان رشد و رونق تولید ایجاد کرد. این مناطق فعالیت خود را در دو مرحله شروع خواهند کرد. مرحله اول، مرحله ایجاد مناطق است که قوانین و اساسنامه باید به تصویب دولت برسد و مورد تایید شورای نگهبان قرار بگیرد.

در این مرحله سازمان منطقه شکل خواهد گرفت اما اجازه فعالیت نخواهد داشت. مرحله بعد این است که طرح جامع تصویب شود، شیوه های تامین مالی مشخص شود و سپس سازمان منطقه عملیات ایجاد زیرساخت را انجام دهد. وقتی همه این مراحل طی شد منطقه اجازه خواهد داشت از سرمایه گذاران برای سرمایه گذاری دعوت کند.

در قانون برای شروع فعالیت مناطق الزامی به این که ابتدا شیوه تامین مالی زیرساخت مشخص شود، وجود ندارد. اینکه در اجرا لحاظ شده، حاصل تجربه ای است که از مناطق آزاد قبلی به دست آمده است. اگر همان روزی که طرح جامع تصویب می شود اجازه جذب سرمایه گذار صادر شود، سازمان منطقه وارد وادی درآمدزایی می شود و دیگر برای تکمیل زیرساخت ها، استفاده از ابزارهای نوین تامین مالی را کنار می گذارند.

در صورت تکمیل زیرساخت، چه موضوعی اولویت مناطق خواهد بود؟

وقتی زیرساخت فراهم شود دیگر عمران و آبادانی مناطق موضوعیت ندارد و باید تمرکز بر روی جذب سرمایه گذار، تولید و صادرات باشد. برای صادرات باید توان تولید وجود داشته باشد. بجز مزیت های کشور در حوزه نفت و انرژی، صنعت توان تولیدی ندارد که قابلیت رقابت صادراتی داشته باشد. در محصولات کشاورزی هم مزایایی وجود دارد اما تولید صنعتی محسوب نمی شود.

تولید ما صادرات محور نیست و صنعت کشور در مرحله جایگزینی واردات است. در مناطق آزاد هم همین اتفاق جریان دارد. به عنوان مثال، در خصوص خودرو که نیاز به واردات وجود دارد، به جای واردات محصول نهایی قطعات آن وارد می شود و مونتاژ  آن در کشور انجام می شود. به مرور تکنولوژی تولید آن نیز منتقل می شود.

جذب سرمایه خارجی هدف مشترک همه مناطق آزاد است. سرمایه گذار خارجی بر اساس مزیت هایی که برایش ایجاد می شود، تصمیم به سرمایه گذاری می گیرد. در ایران مزیت ها شامل معافیت مالیاتی و معافیت گمرکی است. غیر از این ها مزیت چشمگیر و قابل استفاده ای وجود ندارد. این ها هم علاوه بر مناطق آزاد ذیل برنامه های دیگری در مناطق دیگر در دسترس هستند. مثلا معافیت مالیاتی در مناطق محروم و معافیت گمرکی برای شرکت های فعال در مناطق ویژه در دسترس است.

از جنبه دیگری، صدور مجوز به صورت یکپارچه که توسط سازمان منطقه صادر می شود، مزیت اصلی مناطق آزاد است. گرفتن مجوز در منطقه آزاد حداکثر دو ماه طول می کشد و در این بازه نیز صاحبان کسب و کار با یک سازمان طرف هستند اما در سرزمین اصلی با چندین سازمان طرف هستند و مدت زمان به مراتب بیشتری را باید برای دریافت مجوز صرف کنند.

آیا تولید هم هدف مشترک مناطق آزاد است یا برای آن ها اهداف مختلفی تصویر شده است؟

همه مناطق آزاد برای فعالیت تولیدی مستعد نیستند. برای مثال در منطقه آزاد کیش، با توجه به موقعیت و طرح جامعی که برای آن تدوین شده است،  هر صنعتی توجیه و امکان استقرار ندارد و حتی در این خصوص محدودیت های زیست محیطی وجود دارد. در قشم هم به همین شکل است. در استقرار واحدها باید به موقعیت مکانی و مزیت هر یک از مناطق توجه کرد.

به عنوان مثال، واحد تولیدی که قرار است محصول خود را به بازار مشخصی صادر کند باید در منطقه ای ساکن شود که بهترین دسترسی را به آن بازار دارد تا کمترین هزینه حمل و نقل را بپردازد. یا واحدی که مواد اولیه اش از مرکز کشور تامین می شود باید توجه کند که هر چه از این منابع دور شود، باید هزینه بیشتری برای تامین آن ها بپردازد.

چه چیزی می تواند محرک تولید و صادرات در مناطق آزاد باشد؟

با جایگزینی واردات می شود به مرور مشکل تولید و صادرات را حل کرد. نمونه اش لوازم خانگی است که اول واردات انجام شد و کم کم بخش های مختلف آن در داخل تولید شد و به مرحله ای رسید که صد در صد آن در داخل قابل تولید است. مرحله بعدی این است که در تکنولوژی تغییرات ایجاد شود و صادرات به کشورهای همسایه آغاز شود. سرعت پیشرفت در این مسیر کم است اما رو به جلو است.

در این حوزه واحدهای فعال در مناطق آزاد و ویژه نسبت به سرزمین اصلی جلوتر هستند. برای مثال در منطقه ویژه اقتصادی سیرجان، شرکت گلدیران قبلا مونتاژ محصولات الجی را انجام می داد و الان برند جی پلاس را عرضه می کند. در منطقه ویژه پیام مادیران برندهای ایکس ویژن و تی سی ال را تولید می کند و ۲۵ درصد بازار داخلی را در اختیار گرفته است. در پتروشیمی نیز شرکت هایی که در چابهار و قشم فعال هستند، حرکت رو به جلویی دارند. در حوزه فولاد هم به همین شکل است و در مناطق آزاد کسب و کارهایی شکل گرفته اند که روی سنگ معدنی که پیشتر به صورت خام صادر می شد، ارزش افزوده ایجاد می کنند و محصولشان صادراتی است.

صنایع میانی در مناطق آزاد شکل گرفته اند اما صنایع پایین ‌دستی توسعه کندی داشته اند. این فرصت وجود دارد که با معرفی صحیح ظرفیت های پایین دستی، به توسعه کسب و کارها در مناطق آزاد رونق بخشید. به عنوان مثال در چابهار یکسری پتروشیمی در حال ایجاد است. این فرصت وجود دارد که کسب و کارهایی در منطقه ایجاد شوند و زنجیره ارزش این پتروشیمی ها را کامل کنند. موفقیت این موضوع نیاز به اطلاعات رسانی و معرفی مناسب فرصت ها دارد. شناسایی فرصت های تکمیل زنجیره ارزش در شورای عالی پیگیری می شود اما تکمیل آن به زمان نیاز دارد.

در مورد تخلفاتی که به مناطق نسبت داده می شود، چه عللی وجود دارد؟

هر جایی که خلأ قانونی وجود داشته باشد، تخلف اتفاق می افتد. در بحث انتقال و قاچاق ارز، بعید است چنین مسائلی در منطقه وجود داشته باشد چرا که ارزی به مناطق تخصیص داده نمی شود. اگر هم تخصیص داده می شود شاید یک درصد ارزی باشد که در سرزمین اصلی به سرمایه گذاران و فعال اقتصادی داده می شود. البته درخواست برای ارز وجود دارد، چنانکه واحدهای تولیدی برای تامین ماشین آلات و مواد اولیه خود درخواست می دهند اما چندین ماه در صف بانک مرکزی می مانند و ارزی دریافت نمی کنند.

ذهنیت هایی در خصوص مناطق آزاد در ذهن مردم و مسئولین شکل گرفته است که حاضر نیستند تحقیق کنند و آن را مطابق با واقعیت اصلاح کنند. بحث فرار مالیاتی را هم مطرح می کنند و می گویند که شرکت های صوری در مناطق آزاد ثبت می شود و از این طریق فرار مالیاتی اتفاق می افتد اما بررسی نمی کنند که جلو این کار از طریق ثبت یک شرکت به ازای هر کد پستی، گرفته شده است و دیگر امکان ایجاد چندین شرکت صوری در یک آدرس وجود ندارد.

از یک جنبه دیگر، هر شرکتی که در منطقه آزاد ثبت شده باشد و در شهر دیگری نظیر تهران فعالیت داشته باشد، سازمان مالیاتی باید اینقدر باهوش باشد که تشخیص بدهد فعالیتش در کجا اتفاق افتاده است. عکس این هم ممکن است. اگر شرکتی در تهران ثبت شده باشد و فعالیتش در کیش باشد، باید از معافیت ها بهره مند شود و مجبور نباشد برای فعالیت در کیش ثبت شرکت مجزا انجام دهد. سازمان مالیاتی باید توان تشخیص این موضوع را داشته باشد. چون نمی خواهد یا نمی تواند، برای فرار از بار مسئولیت، تقصیر را گردن منطقه آزاد می اندازند.

در مورد بحث قاچاق چه کسی مسئولیت نظارت و کنترل را بر عهده دارد؟

مدام تکرار می شود که در مناطق آزاد مثلا ارس یا اروند قاچاق انجام می شود. این موضوع به مناطق آزاد مرتبط نیست و اگر این مناطق، منطقه آزاد نبودند باز هم قاچاق وجود داشت چنانکه در دیگر نقاط مرزی وجود دارد.

هر چیزی که وارد منطقه آزاد می شود، توسط سازمان منطقه ثبت و ضبط می شود و اطلاعات آن از طریق پنجره واحد اطلاعات در دسترس تمام دستگاه های نظارتی قرار دارد. هرکالایی که وارد منطقه می‌شود در این سامانه ثبت می‌شود. هر چیزی که از انبارها جابه‌جا می‌شود مثلا از انبار عمومی وارد انبار یک واحد تولیدی می‌شود، ثبت می‌شود. اگر از آن جا وارد بازارچه می‌شود، ثبت می‌شود. وارد سرزمین اصلی هم که می‌شود باز هم ثبت می‌شود. اینطور نیست که بی‌حساب و کتاب باشد. ممکن است در این میان تخلف کوچکی هم اتفاق بیافتد اما در گیت خروجی منطقه گمرک مستقر است و مسئولیت آن را بر عهده دارد. همانطور که در تمام مرز‌های رسمی کشور گمرک مستقر است.

آیا محصور بودن منطقه آزاد می تواند به حل این مشکل کمک کند؟

در اینکه منطقه‌ی آزاد باید محصور باشد، شکی نیست و مسئولیت این موضوع با سازمان منطقه است. ممکن است وسعت منطقه آزاد مانند ماکو که ۳۹۰ هزار هکتار است، گسترده باشد اما اینطور نیست که کالایی که گمرک آن پرداخت نشده در تمام این محدوده پراکنده باشد. کالای ترخیص نشده در قسمت های خاصی از مناطق وجود دارد که این قسمت ها محصور شده اند و گمرک بر آن ها نظارت دارد. در قسمت های دیگر اگر قرار باشد کالایی وارد شود باید ترخیص شود. اگر نظارت گمرک بر این بخش های محصور شده به درستی اعمال شود، لزومی ندارد که کل منطقه محصور شود.